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浅议国有企业重组中的反垄断问题

浅议国有企业重组中的反垄断问题

                                                                      高龙学 

摘要:行政机关是国有企业重组的重要推动力量,基于特定原因,行政机关可能利用其国有资产实际控制者和行政权力拥有者的双重身份,绕开反垄断法关于经营者集中申报标准,强制企业重组,并授予重组后企业相应行政管理职权等方式,形成或加剧企业垄断市场。为规范行政机关的行为,法律应明确列举行政机关在国有企业重组中滥用行政权力排除、限制竞争的具体行为,赋予反垄断委员会统一执法权,同时赋予人民法院司法审查权,扩大诉讼主体的范围,使行政机关在企业重组中滥用行政权力的行为真正成为反我国反垄断法的规制对象。

 

关键词:动因 正当性 行为 现状及对策

 

2006年125日国务院办公厅发布了《国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》,通知要求,到2010年国资委履行出资人职责的企业调整和重组至80100家。经过十余年的努力,我国中央国有企业已减少到149家,企业规模得到了迅速壮大,在关系到国家经济安全和国民经济命脉产业中,占居了绝对支配地位。国资委主任李荣融说,“下一阶段将由企业自愿组合转向由国资委主动推进。”[①]显然,重组下一阶段直接动力将来源于行政权力的介入,那么,如何在遵守反垄断法的基础上实现国企重组的目标,是有必要让我们思索的。

一、国有企业重组的动因

(一)一般动因

从资本增值的本质而言,国有企业与集体企业、私营企业、个体经济等组织没有质的差别,其基本目标是通过在经营中获利,实现资产的保值增殖,因此,国企重组与其他性质的企业集中具有相同的动因:

首先是追逐利润。在市场经济中,一个企业的经济活动,必然是一个追逐利润的过程,这是其生产的目的。追求利润最大化是企业从事生产经营活动的根本宗旨,国企重组作为一种经济活动也不例外,它最初产生的动力就源于企业追求利润最大化的动机。由于通过重组可以提高经济规模,增加产品产量,获得更多的利润,因此企业总是想方设法地利用重组的途径获得更大的利益。因此,利润最大化的生产动机刺激了国企重组的不断产生和发展。

其次是迫于竞争压力。国企重组的另一动力来源于竞争的巨大压力。有市场就会存在竞争,这是市场经济中铁的法则。尽管竞争的形式多种多样,但从最根本上讲,竞争还是单位成本的竞争。哪一厂商产品的单位成本低,就会获得比其他企业更多的利润,从而在市场上站住脚,占有更多的市场份额,打败竞争对手。

基于上述两个基本动因,国有企业希望通过重组实现经营协同、财务协同、企业发展、扩大市场份额、实现企业发展的战略目标等效应。

(二)特殊动因

由于国有企业产权主体以及所肩负的社会职责的特殊性,决定着国企重组的动因有别于一般企业:

首先,推动国企改革,帮助国企脱困。在原有的国有企业产权安排下,因产权不清和激励机制不健全等因素,使得国有企业的经营效率始终处于较低的水平,再加上国有企业承担的部分社会职能和历史包袱,导致国有企业在与其他产权性质企业的竞争中越来越处于不利的地位,从而导致了国有企业的大面积亏损和由此产生的大量社会问题。对此,国家通过重组就成了解决国企改革和解困难题的有效途径。具体来说,国有企业重组能够改善企业产权结构和经营者的激励与约束机制,提高重组后企业的生产效率。从1997年-2005年我国国有企业的主要发展指标来看,从企业户数、资产总额、利润总额、盈利面、盈利企业盈利额这几个指标来看,其中的国有资产总额均呈扩大趋势;国有企业的户数呈现下降趋势;盈利面变动平稳; 2003年-2005年国有企业纳税金额呈扩大趋势,纳税总额占全国比重分别29.5%27.2%24.9%,其中增值税占全国增值税总额比重分别为27.7%27%24.3%,呈下降趋势。整体来看,国有企业发展质量不断提高。[②]

其次,满足特定宏观经济政策的需要。重组能够促进国家产业结构的调整,提高资源的宏观配置效率,社会各产业部门经过重组机制实现彼长此消,从而实现调整产业结构和优化资源配置的宏观经济目标。通过长期的国企改革,使中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域,承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产,提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务,发电量约占全国的55%,民航运输总周转量占全国的82%,水运货物周转量占全国的89%,汽车产量占全国的48%,生产的高附加值钢材约占全国的60%,生产的水电设备占全国的70%,火电设备占全国的75%。[③]同时,在特定情况下,国家出于推动区域经济协调发展的考虑,也可能部分通过国有企业的重组去实现。如国家为了实现西部大开发的区域发展战略,支持西部地方经济的发展,就可能通过促使当地国有企业与不同地区、产业背景的国有企业重组,从而盘活当地企业的国有资产,提高经营效率,促进地方经济发展和社会稳定。

再次,促进地方经济发展的需要。除中央直属企业外,多数国有企业为地方政府所控制,这些地方管理的国有企业往往是地方财政收入的主要来源,为了提高它们在整个国内市场的竞争力,地方政府也常常以直接推动国企重组的形式,促成规模较小的国有企业得以快速壮大。

二、行政权力介入国企重组的正当性

第一,国有企业的资本构成全部或主要来自于国家投资。国家授权的投资主体以归国家所有的资产出资,开办国有独资企业,国家成为企业全部资本的所有人,对企业行使所有者权利。但国家是一个抽象的概念,只能由政府作为国家的代理人行使国有产权,委托国有企业法人经营。而国有资产是按照行政机关的不同等级配置的。国有企业的法人,一般都是先在行政序列中排定了位置,才被指定代理各级政府行使对国有资产的经营权。也就是说,作为代理人的各级政府,对其行政权力所及的国有企业有权行使 资产所有者权。  

第二、逐利性是资本的共同本质,国有资产也不例外。国有企业在经营过程中,仍然希望在竞争中获胜,赚取尽可能多的利润。这样,如果寄希望于国有企业自愿重组,具有优势地位的企业或互补性强的企业重组成功的可能性较大,但对于那些因历史原因长期负债,缺乏竞争实力的企业,则往往无人问津,最终扩大国有企业职工之间收入的差距,或导致企业破产,大量职工失业,影响社会稳定。这时,只有行政权力的介入,才能促成优势企业与劣势企业的重组,实现政府在特定历史时期的社会目标。另外,在短期内,竞争性越强的产业往往利润率越高,但从国家整个宏观经济政策而言,对于那些投资周期长,回报率低的基础产业则关系国民经济的持续、稳定发展。在所有权与经营权分离的国有资产运行模式下,经营者可能只会顾及眼前利益,忽视整个国民经济的前途和命运。政府作为总体社会福利的责任者,也完全有义务凭借其权力推动一定数量的国有企业向铁路、电信等基础性产业发展,实现国家宏观经济政策目标。

第三、政府介入国企重组能最大限度地保障相关者的利益。企业的利益相关者包括股东、债权人、职工。[④]在社会保障机制不完善的情况下,被重组的企业往往产生大量的失业人员,如何促使他们再就业,或对不能就业的职工予以安置,将关系到社会的稳定,只有政府的介入,才能从社会全局着眼,妥善做好相关善后工作。如何保障银行债权人的利益和防止国有资产的流失,也是政府应该关注的问题。我国国有企业的债务60%来自于国有银行,而国有银行的不良贷款比例过高一直是国有银行经营的一大问题。成立四大资产管理公司,剥离1.4万亿不良债权后,到20039月末,国有银行的不良贷款余额仍占贷款总额的18.7%,2.5万亿元。[⑤]政府可以通过制定、实施政策、法规及严格监督重组过程等方法来保障企业相关者的利益。

但政府无论以何种理由介入国有企业重组,必须以适度为原则,否则将构成行政权力的滥用。

三、行政机关在国有企业重组中滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现

我国当前经济生活中形形色色的限制竞争主要不是来自于经济力量,而是来自旧体制下的行政权力。[⑥]我国学术界般将行政性限制竞争的行为概括为行业垄断和地区垄断,但在国企重组中是政府利用行政权力促使行业垄断的形成或加剧,表现如下:

第一、赋予重组后的企业相应的行政权力。政府往往为了片面追求国有企业的市场竞争实力,推动国有企业重组为集团公司,同时赋予集团公司一定的行政管理职权,导致国有企业利用其特有的权力垄断产品的生产、销售和原材料的采购,限制其他企业的进入,或者直接将竞争对手清除市场。也可能滥用经济优势实施高额垄断定价、强制交易行为、限价和限产串谋、指定购买、搭售等附条件交易行为、价格歧视行为、固定价格行为、独家交易行为等。行业垄断行为对正常的市场竞争和交易秩序及生产力发展具有极大的损害性,它破坏了经营者之间的公平竞争,新的竞争者无法进入,这种体制等于是保护国有企业的落后,助长了国有资产的浪费,同时,由于行业垄断造成部分产品价格居高不下,服务质量难以提高,损害了消费者和相关经营者的利益,妨碍了市场机制的正常运转,对之必须予以坚决禁止。

第二、强制企业合并。政府在促使国企重组中,违背市场交易中应当遵循的自愿、公平、等价有偿、诚实信用的基本原则,强迫企业加入企业集团,直接消除或减少市场的竞争对手。这种滥用行政权力的行为,不仅有损企业本身的利益,导致企业效率低下,而且直接造成市场竞争不充分,或使竞争消失,属于限制竞争行为。

第三、以发展规模经济为由,不顾反垄断法规定的经营者集中申报标准。国有企业虽然肩负着其他企业不同的社会职责,但作为市场主体,它同样应该遵守反垄断法的规定,不能有任何例外。政府在推动国企重组的过程中,绝不能以牺牲法律的权威性和市场秩序为代价,绕开法律规定,不接受反垄断法规定的事前审查。

四、立法现状及对策

(一)现状。我国《反垄断法》第五章第三十二条至三十七条列举了行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为,但没有列举行政机关在国有企业重组中滥用行政权力限制竞争行为,这不能不说是反垄断法的一个重大缺陷;而对行政机关的法律责任,该法第五十二条第一款:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”从这一规定看,我国的反垄断执法机构并不能直接追究行政机关滥用职权的行为,充其量只能向上级机关提出依法处理的建议,这将导致我国的反垄断执法缺乏统一性,最终使反垄断法在行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的行为时,显得苍白无力。虽然规定上级机关可以责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,但没有规定给相关利益主体造成的损失如何赔偿。对于上级机关拒绝处理时,以什么途径予以救济,在反垄断法中也无任何规定。

(二)对策。

1.根据《反垄断法》第五十二条第二款:“法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的,依照其规定。”可由全国人大常委会作出专门的立法解释,或由国务院在《反垄断法实施条例》中,明确列举行政机关在国有企业重组中滥用行政权力排除、限制竞争的行为。使反垄断执法机构、上级行政机关、人民法院及相关利益主体有法可依。

2.严格实行政企分开。我国国有企业滥用市场支配地位的根原在于政企不分,企业只要拥有相应行政权力,必定难以摆正其监管者和竞争者之间的关系,为了取得优势地位,运用行政权力排斥竞争。《反垄断法》应明令禁止行政机关授权重组后的行业性集团公司的行政权力,从源头上防范国有企业重组后滥用市场支配地位。

3.统一执法主体。修改现行反垄断法,取消现存反垄断执法机构,包括国家工商行政管理局、国家发改委和商务部,赋予反垄断委员会统一执行反垄断的职权。删除《反垄断法》第五十二条“由上级行政机关责令改正。”,修改为“由反垄断委员会撤销行政机关的违法行政行为,对于已经重组的国有企业可能形成市场垄断的,可强制拆分。”

4.明确赋予人民法院的司法审查权。行政机关在国有企业重组中滥用权力实施排除、限制竞争行为,其性质应归属于具体行政行为的范畴,因具体行政行为给国有企业或其他相对人造成损失的,相对人有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。

5.扩大诉讼主体的范围。因国有企业的主要领导为政府任命,即使法律设置了企业可以提起行政诉讼,现实中也可能很难操作。但我们应当看到,行政机关在国企重组中滥用职权,其结果不仅仅是损害了企业本身的利益,其最大的危害是妨碍了市场竞争秩序,最终损害了社会公共利益。况且,国有企业资产为全民所有,凡中华人民共和国公民均有权阻止国有资产作为垄断市场的物质基础。因此,《反垄断法》应明确规定,除被重组的国有企业外,其他利害关系人可以提起行政诉讼外,任何中国公民均可向人民法院提起诉讼。


 

①中新:《国有企业更应当遵守反垄断法》,中国工商报2008813日。

 

②]国研网宏观经济研究部:《国有重点企业发展现状、地位和趋势》,湖北决策咨询网200834日,访问日期:20081212日。

 

③ 国研网宏观经济研究部:《国有重点企业发展现状、地位和趋势》,湖北决策咨询网200834日,访问日期:20081212日。

 

④ 符瑞光:《浅议政府在国有企业中的角色定位》,载中国期刊网,访问日期:20081214日。

 

⑤刘文炳:《经济转型期国有企业重组的若干问题》,载中国期刊网,访问日期:20081214日。

⑥王宝树主编:《经济法原理》,社会科学文献出版社20043月版,第180页。

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